...召开\"国家西部地区'两基'攻坚总结表彰大会\".为青海省人民政府...
谢九
近日，央行研究局局长徐忠提出探索地方政府破产制度，引发了市场的各种猜想，中国的地方政府未来真的可能会破产吗？
最近几年，随着地方债成为中国经济的一大隐患，这已经不是国内第一次有人提出地方政府破产的想法。早在2014年，财政部的一份地方债课题研究报告就曾经建议研究制定《地方政府破产法》，从法律上明确地方政府应承担的债务风险责任，在地方政府资不抵债时，允许地方政府宣告破产。从3年前财政部提出研究《地方政府破产法》，再到现在央行研究局局长提出探索地方政府破产制度，可以看出关于地方政府破产的研究已经在较高的层面进行，如果未来中国出现地方政府破产的事件，应该也并非完全没有可能。
在很多发达国家，地方政府破产都有法可依，而且在现实中也时有发生，比如美国的汽车之城底特律，就曾经在2014年破产。对于中国地方政府而言，破产之所以还是一件难以想象的事件，一是因为中国政府对于稳定有很高的需求，很长一段时间内，很多经营不善的国有企业都很难被允许破产，更遑论地方政府，无论是国有企业还是地方政府，爆发危机后通常都由中央财政兜底，由此也形成了中国的惯例。第二个原因在于，中国的中央和地方的财政关系不同于美国的联邦制，尤其是分税制改革之后，中央和地方财权与事权不匹配，地方政府的财权有限，而承担的事权过多，中央也很难对地方的债务危机坐视不理。
由于市场对于中央政府的兜底形成了强烈的预期，因此，很多地方政府都不顾自己的实际财力而大肆举债，金融机构也不顾地方政府的实际偿还能力而随意购买，由此形成的后果就是，地方政府官员享受了经济增长带来的政绩，金融机构无风险分享了地方债的收益，而潜在风险最终不得不由中央政府买单，而一旦各级地方政府的这种疯狂举债达到一定的量级，最终也就形成了中国经济的整体风险。最近几年，中央提出中国经济既要防“黑天鹅”，也要防“灰犀牛”，地方债被普遍视为中国经济最大的“灰犀牛”。
2015年以来，我国开始实施地方债券置换，通过发新债偿还旧债，为地方政府偿债争取了更多的时间，同时降低了地方政府的利息支出，为缓解地方债起到了积极作用，截至2016年末，全国法定限额内政府债务余额27.33万亿元，负债率（债务余额/GDP）为36.7%，低于主要市场经济国家和新兴经济体水平，地方政府债务余额15.32万亿元，债务率（债务余额/综合财力）为80.5%，低于国际通行的100%～120%警戒线。
虽然从总体规模上来看，地方债已经告别了过去高速增长的势头，但是并不意味着地方债的危机警报已经解除。首先，我国的地方政府存在大量的隐性债务，很多地方政府通过PPP、政府投资基金、政府购买服务等方式变相举债，实际上也构成了地方政府的真实负债，但是这些负债并未出现在官方统计数据之中，其规模之大不容忽视。其次，地方政府负债即使总量上开始放缓，但是结构上的压力和风险并未减轻，公开资料显示，我国有100多个市本级、400多个县级的債务率超过100%，部分城市的负债率甚至超过400%，其中有些地方政府从技术上而言已经处于资不抵债的地步。
2017年的中央经济工作会议，提出未来三年的三大攻坚战，其中头条就是防范化解重大风险，重点是防控金融风险，在这样的背景下，防范地方债风险显然会成为监管重点。从最近一段时间来看，对于地方债的监管明显开始升温。财政部网站日前公示了江苏省和贵州省处理部分市县违法违规举债担保问题的信息，两省对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员共计70多人给予了不同程度的处分，其中不少前任官员也被追责，终身问责制开始生效，应该可以在一定程度上遏制地方政府官员的举债冲动。
近几年，中央虽然反复强调对于地方政府债务实行不救助和不兜底的原则，但是在没有真正的地方政府破产之前，这些警告对于地方政府很难形成有效的约束，中国经济也始终难以摆脱地方债的潜在风险。允许地方政府发生破产可能才是真正的王牌，唯有如此才能真正打破地方政府对于中央无原则兜底的幻想，地方债的无序扩张才能从根源上被斩断。
地方政府破产，并不意味着政府关门大吉，更准确地描述应该是地方政府财政破产，政府仅仅保留最基本的功能，除了维持基本的民生支出和正常运转之外，其他的政府开支被大力压缩，政府职能被控制在最低限度之内。地方政府破产之后，购买地方债的金融机构也应该按照市场化原则承受应有的损失，而不会得到政府的救助。唯有如此，地方政府才可能遏制举债的冲动，而投资者才可能以市场化原则判断地方债的收益和风险，在市场化定价的原则下，很多实力不足的地方政府将失去举债的能力。
2014年，财政部的研究报告提出研究制定《地方政府破产法》，此事虽然并无实质性进展，但其实最近几年我国的一些政策性文件还是变相提出了地方政府破产。2016年11月，国务院发布《地方政府性债务风险应急处置预案》，其中就提出了地方政府的财政重整计划，“高风险地区通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。”某种意义上，地方政府的财政重整，其实就已经和地方政府破产相当接近。
《地方政府性债务风险应急处置预案》其实对于地方政府的债务重整已经有了一套相当详尽的办法。当市县债务管理领导小组或债务应急领导小组认为确有必要时，可以启动财政重整计划。市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。财政重整方案主要包括：拓宽财源渠道；依法加强税收征管，加大清缴欠税欠费力度，确保应收尽收；落实国有资源有偿使用制度，增加政府资源性收入；除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外，可以暂停其他财税优惠政策，待风险解除后再行恢复；优化支出结构；财政重整期内，除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外，视债务风险事件等级，本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减；处置政府资产；指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务；以及申请省级救助。从上述举措来看，其实已经形成了相当完备的破产重整流程。
从长远来看，地方政府破产其实并非坏事，和公司的破产重组一样，都是一种保护措施，破产的公司在度过短期阵痛之后，如果重整得当，未来还有重新起飞的机会，地方政府的破产也是如此。
